[摘要] 京津冀区域轨道交通网呈现如下特征：一是城际轨道交通线路跨越不同 区域，各地的发展目标、利益诉求往往存在差异；二是该地区综合交通网络比较发达，替代性交通出行选择较多，短期内城际轨道线路的盈利预期并不明朗。
推进京津冀区域城际轨道交通发展的政策建议
■毛科俊
京津冀区域轨道交通网呈现如下特征：一是城际轨道交通线路跨越不同 区域，各地的发展目标、利益诉求往往存在差异；二是该地区综合交通网络比较发达，替代性交通出行选择较多，短期内城际轨道线路的盈利预期并不明朗。建设“轨道上的京津冀”，需要在制度、资金等政策措施上进行创新突破，提升城际轨道交通建设、运营保障能力。
１．研究成立区域交通产业基金
交通产业基金是具有引导基金性质的 性基金，有 财政资金引导、社会参与的特点，既不同于一般性财政资金，也不同于商业性基金，既要体现 在交通基础设施发展方面的战略意图，又要由基金管理机构按照预先设定的规则进行 运作，其主要功能定位于为具有准公益性的交通基础设施建设项目提供股权性 支持。
京津冀城际铁路线路面临建设资金需求大，初期客流量小，盈利能力差，运营收入难以弥补债务偿还和运营成本支出，社会资金进入的意愿并不强烈，但城际铁路对于城市群培育和发展中的意义却十分重大，有必要发挥 和社会资金参与的双重效应，来解决城际铁路融资难的问题。这与交通产业基金设立的定位是一致的。
建议三地考虑财政状况、交通基础设施建设 额和服务范围等因素，按照一定比例由三地地方财政预算内资金出资，成立京津冀区域交通产业基金，为体现国家对京津冀一体化发展的支持，促进三地尽快成立该基金， 可从一般性财政预算收入中划拨一定资金进入该基金。区域交通产业基金优先解决意义重大的城际轨道交通建设资金需求。
考虑地方尤其是河北省的财政收入现状，该基金设计框架采取母基金（引导基金）模式，具有如下 ：一是在获得同样的筹资规模下，每年财政出资和基金募集的压力相对较小；二是采用分批建设“子基金”的方式，也与城际轨道交通逐步推进的建设时序相一致；三是有利于总结前期运作效果经验，根据不同城际轨道线路的具体特点，吸引相关企业、地方等不同主体的参与，并不断调整后续基金操作。
２．成立京津冀区域城际轨道交通 公司
按 主体的形式划分，组建城际轨道交通公司主要有两种方式，一种是成立区域的城际轨道公司，统一负责区域内城际轨道交通网络 建设、经营；另一种是“一路一公司”，线路的受益主体合资成立城际公司，负责该线路的 建设、经营。
采用区域城市轨道公司管理模式的利弊分析。有利方面：成立区域城际轨道交通公司，是从京、津、冀三省市一体化的战略目标出发，把三省市作为一个整体来考虑，便于城际轨道交通的统一规划、实施，推动区域城际轨道网的整体健康发展。不利方面：该方式是其他城市群 推进城际轨道交通建设的常用形式，但由于其他地方往往是以省为单位，在省域范围内实施，相对来说比较容易实施。但在京津冀区域，涉及三省市间、 和地方 间等多个主体，各个主体均有自身的利益诉求、发展思路等，在公司层面表现为出资比例、投向重点、 时序等可能会出现较大分歧，成立统一的京津冀城际轨道交通公司难度较大， 是近期城际轨道交通盈利预期并不明显，对于建设城际轨道交通意愿并不强烈或不在城际轨道辐射范围内的地区，出资很难保证，成立区域城际轨道公司的积极性并不高。
采用“一路一公司”形式成立城际轨道交通公司的利弊分析。有利方面：权衡客流情况、盈利能力和建设必要性等各种因素，沿线各省市根据实际需求，按照一定出资比例成立合资公司负责该线路的 建设、管理、经营，不同主体间权责清晰，更加容易推进。不利方面：该方式并没有从三省市一体化发展的战略定位开展工作，仍是各自为政，同时一些意义重大但盈利能力不强的线路推进速度相对较慢。
从促进京津冀一体化发展的战略目标考虑，为加快推进城际轨道交通网建设，建议成立京津冀区域城际轨道交通 公司，统一负责京津冀区域新建城际轨道线路的建设、管理和经营。
３．尽快出台京津冀城际轨道交通沿线土地综合开发的实施意见
为了保证区域城际轨道交通 公司尽快成立和正常运行，需要建立相应的利益共享和亏损共担机制。城际轨道交通枢纽站点的土地综合开发是发挥轨道交通效益外部化的重要手段，也是增加城际轨道建设资金来源、弥补运营亏损的重要措施。但目前枢纽站点的综合开发实施效果并不明显，既有不同利益主体间博弈问题，也有开发主体实力不足、开发方式单一等因素。
为了保证城际轨道站点综合开发的顺利实施，珠三角、武汉都市圈等先后出台了土地综合开发的实施意见，主要从开发主体、省市成立合资公司的出资比例、综合开发用地范围、开发方式等方面进行具体规定。
建议尽快出台京津冀城际轨道交通沿线土地综合开发的实施意见，对开发主体、开发范围和管理、补偿机制等进行详细规定，要将轨道交通场站内部和周边土地开发真正用于城际轨道交通初期的运营亏损上来，促进城际轨道交通健康发展，实现城际轨道交通与城市土地综合利用协调发展。
４．建立与铁路部门良好的运营协调机制
目前，城际列车的运营模式主要有三种，一是组建城际轨道交通 公司，建设线路并负责直接运营；二是组建城际轨道交通 公司，负责建设线路，但线路运营委托铁路部门；三是随着新建干线铁路投入运营，一些既有线能力闲置，采用既有线开行城际列车方式。
由于铁路部门具有完善技术装备体系和丰富的运营经验，同时既有线路开行城际列车、城际轨道交通与铁路枢纽场站衔接等均需要与铁路部门建立良好的合作关系。当然，理应鼓励新的运营企业发展和壮大，鼓励运输企业间的适度竞争，但从现实情况看，采用委托运营仍是城际轨道交通运营 为有效的手段。
因此，需要城际轨道交通公司与铁路部门间构建良好的运营协调机制，建立购买城际轨道线路运营服务制度，对服务标准、权责划分、招投标办法等进行详细规定；在场站使用方面，要根据城际轨道线路与国铁线路的功能特征，整体考虑两者在枢纽场站的布局和衔接的一体化问题；在委托铁路部门实际运营过程中，也要把两者同等对待，统筹考虑时刻资源分配、联网售票、场站空间使用等， 发挥铁路网络的整体效益。
（作者单位：押国家发展和改革委员会综合运输研究所）
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