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京津冀棋局,谁是主角?

京津冀一体化  作者:聂日明   2015-06-19 08:32

[摘要] 如果中央再改革的彻底一些,斩断对非首都功能资源配置的行政之手,这些非首都功能开始不在乎行政力量,那么他们也会向上海、深圳、杭州等地转移,而非转移到通州、保定、廊坊等地。

如果中央再改革的彻底一些,斩断对非首都功能资源配置的行政之手,这些非首都功能开始不在乎行政力量,那么他们也会向上海、深圳、杭州等地转移,而非转移到通州、保定、廊坊等地。在较长的时间内(10-20年内),保定这些城市还没有能力(经济实力和政府的公共服务能力)承接这些非首都功能

京津冀协同发展爆出重大消息,媒体披露,北京市四套班子(党政与人大政协)将在今年国庆节前夕全部由城区迁往通州区,具体搬迁方案不日即将正式公开。部分医院、大学以及央企总部等或将迁出北京市核心区,北京城六区拟减少15%左右的人口。6月13日上午,北京市委召开全市领导干部会议,传达学习《京津冀协同发展规划纲要》,社会各界预计消息很快可以公布。

相比长三角和珠三角,京津冀区域间经济发展水平呈现巨大差异,甚至有环北京贫困带的说法。京津冀协同发展作为一项国家战略,已经喊了很多年,但一直未有实质性动作。京津冀为何没能协同发展?我们先来看一下长三角。长三角的城市各有分工,上海虽是龙头城市,但并没有集聚所有的资源,苏州及其昆山是制造中心,杭州的电商等互联网企业发达、旅游环境宜人,常州、无锡、绍兴等地都有自己明确的产业。

长三角区域间各城市经济各有特色,且交流活跃,这从高速公路和其它客货运等交通可见一斑,高速公路上车流如织,长三角的交通便利和紧密到杭州、苏南等地将上海机场当成自家机场,浦东与虹桥机场甚至将航站楼建到了无锡。

长三角互联互通能有今天,主要是市场的力量。虽然国家政策对上海多有倾斜,例如金融中心建设等,但上海的发展资源多半还是立足长三角,既然没有额外那么多的资源投入到上海,区域间的发展自然会相对均衡,无法对其它城市形成压倒性的优势。

京津冀的发展路径和长三角迥异。北京是首都,是政治中心、文化中心、经济中心、科技创新中心等,两会、奥运会、APEC等无不集于北京,中国又是单一制国家,行政力量很强,央企、地方政府无不在北京设总部或办事处,靠近政策,的资源自然也就都投在北京,对津冀形成压倒性优势。

从义务教育来看,2011年,北京小学的生均教育经费为18494元,天津是13398元,河北省仅有4233元,北京是河北的4.4倍。相对之下,上海小学生均教育经费是17398元,江苏是8479元,浙江是7469元,上海是浙江的2.3倍。高等教育领域就更离谱了,2011年,北京的生均教育经费(44074元)是河北的5.1倍,而上海(29560元)只是浙江的2.5倍(浙江与江苏的各阶段教育经费投入都差不多)。相对之下长三角的发展远远比京津冀要均衡。

之财集于北京,使得北京的公共服务质量、生活质量、就业机会与工资水平都远高于津冀(天津近几年发展迅速,也是得益于中央的资源倾斜),的人才怎么能不往北京走。既然京津冀的不协同发展是因为行政的力量,那么解决之道要么降低对北京的投入,要么提高对河北的投入。

从披露出来的京津冀协同发展规划的内容来看,其中,河北保定、廊坊与北京通州、天津共同构成中部核心功能区,即“四区”,重点承接现有北京市非首都功能的疏解,以交通干线、生态廊道建设向津冀的重要城市疏解北京现有的经济功能。北京四环内保留和强化首都政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等核心功能。北京市四套班子的搬迁可谓有力的破题。

以北京市外迁通州破题的京津冀协同,影响将是巨大的。首先将体现在新一轮的城市建设高潮。此前传出“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的空间布局,三轴、四区、多节点对应的都是廊坊、保定、通州、石家庄等经济相对欠发达的区域,除了路桥以外,科技园区、生态功能区、商业地产、住宅自然是必不可少,基建投资量肯定不小。4月30日,中共中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》之后,就有传言,相关投资总量高达42万亿元人民币。虽然这则消息被证伪,但上述规划设想如若真的实施,42万亿的数字并不算太离谱。

其次,北京疏解非首都功能的初衷虽好,但能否成功尚在未知之数。北京市政府的搬迁还算容易的,毕竟是机关,上级下令,公务员再委屈也得从命。央企、大学与医院的外迁恐怕就没那么容易了。央企在北京驻点,尤其是总部,主要是想接近决策中心,更何况央企地位的维系主要是由决策层决定的。这意味着,即使央企真的搬离北京,他们也会像地方政府一样,在北京四环内设立驻京办,承担现有总部的功能。

至于大学和医院,在中国现有的环境,从业人员都倾向于向发达地区集聚,将其搬离北京四环内,到保定、廊坊这种城市,首先面临的危机就是其从业人员(教授和名医)的流失,他们会向上海、深圳等地的优质高校和医院转移。事实上,中国医疗与高校资源过度向北京集中,原本就是行政力量主导的结果。

回过头来看,高校、名医院、央企等非首都功能(这些公共资源和企业)之所以聚集北京,并非是北京的区位优势和经济地位,而在于其政治中心(首都功能)。今天京津冀想要将其疏解出北京可以,但他们总会以变相的方式留在首都。如果中央再改革的彻底一些,斩断对非首都功能资源配置的行政之手,这些非首都功能开始不在乎行政力量,那么他们也会向上海、深圳、杭州等地转移,而非转移到通州、保定、廊坊等地。在较长的时间内(10-20年内),保定这些城市还没有能力(经济实力和政府的公共服务能力)承接这些非首都功能。

那么,谁才应该是京津冀协同的主角?显然应该是市场。要疏解北京的非首都功能,首先应该斩断行政力量对非首都功能经济主体的主导作用(中央对其过高的财政补贴和政策优惠等),让市场在医院、高校的资源配置中发挥主要作用,这样他们才有可能愿意搬出北京。其次,京津冀协同的着眼点不仅仅是京津冀三地,央企、高校、医院转移的目的地也不应该局限于三地,例如央管金融机构和科技创新机构为何不能顺应市场趋势转移到上海、深圳?

作者:上海金融与法律研究院研究员聂日明

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